Аналітична записка щодо законопроєкту №3387 «Про надання захисту іноземцям та особам без громадянства» - Jurfem

Аналітична записка щодо законопроєкту №3387 «Про надання захисту іноземцям та особам без громадянства»

23 квітня 2020 року на розгляд Верховної Ради України групою народних депутатів був внесений законопроєкт №3387 «Про надання захисту іноземцям та особам без громадянства», мета якого – «врегулювання законодавства у сфері надання захисту іноземцям та особам без громадянства шляхом імплементації спеціальних норм законодавства Європейського Союзу до законодавства України, а також усунення прогалин у національному законодавстві, пов’язаних із наданням особам притулку в Україні». 

Чи враховані в законопроєкті №3387 вимоги Конвенції Ради Європи про запобігання та протидію насильству щодо жінок і домашньому насильству та боротьбу з цими явищами (далі – Стамбульської Конвенції), аби захистити права жінок-шукачок захисту та жінок-біженок, які постраждали від гендерно-обумовленого насильства, та чи справді система надання захисту в разі прийняття цього законопроєкту стане ефективною та дієвою?

ПОЗИТИВНІ НОВОВВЕДЕННЯ

Поміж позитивних нововведень і змін в процедурі надання захисту, які пропонуються законопроєктом №3387, можна відзначити наступні:

  1. Законопроєкт, окрім тих форм захисту, які існують зараз (статусу біженця, додаткового та тимчасового захисту), визначає процедуру надання нової форми захисту – притулку. Існування даного статусу передбачене частиною 2 статті 26 Конституції України, однак воно до тепер не врегульоване законом. Надання притулку відповідно до пункту 26 статті 106 Конституції України, належить до повноважень Президента України; але згідно із законопроєктом справи про надання притулку чомусь попередньо будуть розглядатися Комісією з питань громадянства. Існує ризик того, що Комісія з питань громадянства виявиться не готовою розглядати такі різні за статусом і характером заяви, як прохання про прийняття до громадянства і прохання про надання притулку.
  2. Розширено понятійний апарат і сформульовано такі визначення: «інформація про країну походження», «похідний статус», «інтеграція», «програма інтеграції», «шукач захисту», «шукач захисту, який потребує особливих процедурних гарантій», «притулок».
  3. Заборона видворення, прописана в статті 3, поширюватиметься і на шукачів захисту – тих, хто перебуває в процедурі і очікує на рішення по своїй заяві про надання захисту (в діючому законі така заборона стосується тільки біженців та осіб, яким надано додатковий захист). Однак, частина 4 статті 3 законопроєкту, яка стосується виключень із заборони видворення, суперечить Конвенції про статус біженців 1951 року, оскільки до неї включена додаткова підстава для виключення, якої немає в Конвенції – вчинення тяжкого злочину в Україні (Конвенція вказує поміж можливими підставами лише чинний вирок за скоєння особливо тяжкого злочину). Крім того, інший міжнародний договір – Конвенція проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання 1984 року в статті 3 встановлює пряму заборону висилати, повертати чи видавати будь-яку особу іншій державі, якщо є серйозні підстави вважати, що їй там може загрожувати застосування катувань, без жодних виключень. А стаття 61 Стамбульської Конвенції вимагає від Сторін вжиття необхідних законодавчих або інших заходів для дотримання принципу невислання згідно з існуючими зобов’язаннями за міжнародним правом.
  4. Збільшені строки оскарження негативних рішень уповноваженого органу, який розглядає заяви про надання захисту з 5 до 30 днів.
  5. Це перший законопроєкт в історії становлення національної системи захисту, в якому міститься перелік форм переслідувань як підстави отримання статусу біженця та форм серйозної шкоди як підстави отримання додаткового захисту. Більше того, відповідно до ст.18 до форм переслідування віднесено не тільки акти фізичного або психологічного насильства, акти сексуального насильства, а й гендерне насильство або насильство над дітьми, інші дискримінаційні заходи, які можуть становити загрозу життю і свободі особи. Однак, таке формулювання може потягнути за собою плутанину в термінах, оскільки в українському законодавстві немає терміну «гендерне насильство», є термін «насильство за ознакою статі». Однак, термін, яким оперує Стамбульська Конвенція в офіційній англомовній версії в статті 3 – «gender-based violence against womеn”[2], тому цю форму переслідування доцільно було б переформулювати з «гендерного насильства» на «гендерно-обумовлене насильство».
  6. Проєкт закону містить визначення «шукача захисту, який потребує особливих процедурних гарантій», куди віднесено шукачів захисту, які через індивідуальні обставини (неповноліття, недієздатність, тяжка хвороба, психічні розлади, вагітність, жертва психологічного чи фізичного насильства, жертва торгівлі людьми тощо) мають обмежені можливості користуватися правами і дотримуватися обов’язків, встановлених цим законом (п.48 ст.1). Як видно із формулювання статті – цей перелік не є вичерпним, але доцільно було б його доповнити і гендерно-обумовленим насильством.
  7. Статтею 47 законопроєкту передбачено, що шукачі захисту матимуть право на безоплатну екстрену медичну допомогу, первинну медичну допомогу та вторинну (спеціалізовану) медичну допомогу. Чому це важливо? Тому, що в результаті розпочатої медичної реформи зараз ми маємо ситуацію, коли шукачі захисту втратили право на безкоштовне медичне обслуговування, навіть екстрене. Часто шукачі захисту, які постраждали від гендерно-обумовленого насильства, потребують не тільки екстреної медичної допомоги, – в окремих випадках їм конче потрібна тривала і спеціалізована медична допомога.

РИЗИКИ

Поряд із позитивними нововведеннями, в законопроєкті запропоновані норми, які створюють суттєві ризики для шукачів захисту, в тому числі і для жінок, які постраждали від гендерно-обумовленого насильства.

Найочевиднішим із таких ризиків є норма, запропонована в ст.6 проєкту закону, яка передбачає затримання іноземців та осіб без громадянства, які до моменту звернення за захистом здійснили незаконне перетинання або спробу незаконного перетинання державного кордону України, порушили порядок виїзду з тимчасово окупованої території України або району проведення операції об’єднаних сил, до прийняття остаточного рішення за заявою про захист. Тобто, якщо шукач захисту в’їхав незаконно на територію України, або вчинив спробу незаконного виїзду, чи перебуває на території України з порушенням законодавства і не має дійсних документів, в разі звернення із заявою про захист він чи вона буде перебувати в затриманні в пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, допоки триватиме процедура розгляду його/її заяви.

Таке затримання торкнеться багатьох шукачів захисту, в кожному випадку строк затримання буде різним, передбачити його тривалість  неможливо, в деяких випадках затримання може тривати кілька років. Формулювання статті 6 не містить цілі затримання, а також альтернативних затриманню заходів. Таке формулювання закону і затримання на його підставі не відповідатиме принципу верховенства права та його складових:  законності, правової визначеності, пропорційності та заборони свавілля. Воно також суперечитиме Керівним принципам УВКБ ООН щодо критеріїв та стандартів, пов’язаних із затриманням шукачів притулку та альтернативами затриманню 2012 року. Навряд чи ефективною буде допомога, передбачена законопроєктом шукачам захисту, які потребують особливих процедурних гарантій (включно із жінками, які постраждали від гендерно-обумовленого насильства) в умовах фактичного ув’язнення та повної невизначеності.

Більше того, формулювання частини 2 статті 9 та частини 9 статті 11 ставить під ризик доступ жінок-шукачок захисту, які постраждали від гендерно-обумовленого насильства, до передбаченої законопроєктом допомоги, оскільки прикордонна служба за потреби буде забезпечувати доставлення такого шукача захисту до міграційної служби, яка, в свою чергу, так само за потреби вживатиме заходів щодо забезпечення такій особі доступу до медичної чи психологічної допомоги.  Законопроєкт не прописує хто і як визначатиме наявність потреби. Таке формулювання відповідних статей необхідно змінити, забравши з них вираз «за потреби», а також повністю переглянути статтю 6 і загальний підхід до тотального затримання шукачів захисту, які незаконно перетнули кордон.

На жаль, законопроєкт жодним чином не вирішує надання ефективного доступу до процедури отримання захисту на кордоні (зокрема в аеропортах), про який постійно говорять правозахисні організації та Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців. Також не передбачає жодної гендерно-чутливої процедури прийому на кордоні та обов’язкове гендерно-чутливе тлумачення кожної ознаки переслідування, перерахованої в пункті 2  частини 1 статті 1 законопроєкту, як того вимагає Стамбульська Конвенція в статті 60.

Рекомендації: незважаючи на певні позитивні нововведення, законопроєкт потребує суттєвого доопрацювання і належного громадського обговорення із залученням організацій недержавного сектору, які вже протягом тривалого часу надають допомогу та забезпечують захист шукачів захисту та біженців, і мають  величезний досвід в цій сфері. В теперішній редакції законопроєкт не може бути ухвалений, оскільки несе в собі ризики порушення прав шукачів захисту, у тому числі – жінок, які потерпіли від гендерно-обумовленого насильства.  

Матеріал підготовлений Аналітичним центром “ЮрФем”

Читайте також:

Чи здатна Україна надати мігранткам, біженкам та шукачкам притулку допомогу та захист від гендернозумовленого насильства. Частина 1

Чи здатна Україна надати мігранткам, біженкам та шукачкам притулку допомогу та захист від гендернозумовленого насильства. Частина 2

Чи існують в інших держаах обмеження щодо розірвання шлюбу

Застереження держав при прийнятті Стамбульської конвенції

Чому українській судовій, правоохоронній та юридичній спільноті необхідна Стамбульська конвенція?

Медіація в справах щодо домашнього насильства в контексті Законопроєктів «Про медіацію»

Гендерні аспекти відпусток по догляду за дитиною, якщо мати працює адвокаткою чи нотаріусом 

Підходи до регулювання сурогатного материнства