Чи здатна Україна надати мігранткам, біженкам та шукачкам притулку допомогу та захист від гендерно-обумовленого насильства? (Частина 1) - Jurfem

Чи здатна Україна надати мігранткам, біженкам та шукачкам притулку допомогу та захист від гендерно-обумовленого насильства? (Частина 1)

Для суспільства в Україні мігрантки, біженки та шукачки притулку залишаються невидимими, хоча такі люди в Україні є і захищати їхні права надзвичайно складно. Окрема увага таким категоріям жінок приділяється і у Стамбульській конвенції, адже при відсутності документів захистити себе від гендернообумовленого насильства стає майже неможливо. Аналітичний центр ЮрФем пропонує Вашій увазі першу частину матеріалу про законодавче забезпечення прав таких категорій осіб.

Авторка – Євгенія Мелеш

Міграція є невід’ємним явищем нашого сьогодення. Люди мігрують з різних причин – одні заради покращення соціально-економічного становища, здобуття освіти, пошуку кращої роботи. Інші – щоб уникнути переслідування, війни.

За даними ООН в 2015 році кількість міжнародних мігрантів і біженців досягла 244 мільйони, що на 71 мільйон чи 41 %  більше з 2000 року. Приблизно половину з усіх мігрантів у світі становлять жінки, третина з них – молоді люди у віці 15 – 34 років.

Жінки і дівчата з числа мігранток, біженок та шукачок притулку, піддаються гендерно-обумовленому насильству як в країнах свого походження, так і під час подорожі чи у країнах призначення і є найвразливішими групами жінок, які потребують захисту і підтримки.

Часто вони стають жертвами сексуального насильства, зґвалтувань, торгівлі людьми, примусових шлюбів, каліцтва жіночих геніталій. І цей перелік незакінчений. На жаль, в багатьох державах, в тому числі в Україні, захист таких жінок від гендерно-обумовленого насильства не є першочерговим завданням.

З одного боку, Україна приєдналася до Конвенції про статус біженців 1951 року та Протоколу про статус біженців 1967 року ще в 2002 році. Україна зробила достатньо багато в сфері взятих на себе зобов’язань по створенню національної системи притулку і гарантуванню прав шукачів притулку та біженців на своїй території. Проте в питаннях захисту жінок, які мігрують від насильства і домашнього насильства є прогалини в законодавстві і практиці, які мають бути заповнені.  Саме тому,  Конвенція Ради Європи про запобігання насильству щодо жінок і домашньому насильству та боротьбу з цими явищами (Стамбульська Конвенція), покликана скоротити ризики для жінок і дівчат бути підданими подальшому насиллю, надати їм всеосяжну підтримку і допомогу.

В Україні отримання іноземцями допомог і послуг напряму залежить від їхнього міграційного статусу. З огляду на це особлива цінність Стамбульської Конвенції полягає в тому, що її положення по захисту прав постраждалих забезпечуються без дискримінації за будь-якою ознакою, як от статі, гендеру, раси, кольору шкіри, мови, релігійних, політичних або інших переконань, національного або соціального походження, належності до національної меншини, майнового стану, народження, сексуальної орієнтації, гендерної ідентичності, віку, стану здоров’я, інвалідності, сімейного стану, статусу мігранта чи біженця або іншого статусу.

 

За даними  Державної міграційної служби України (далі – ДМС України) станом на 31 грудня 2019 року в Україні проживає 2096 визнаних біженців та осіб, які отримали додатковий захист – 1612 чоловіків та 484 жінок. Також на обліку перебуває 285799 іммігрантів, 133147 іноземців та осіб без громадянства (тимчасові), 12864 виявлених «нелегальних» мігранти (9719 чоловіків та 3145 жінок). З цих даних ми бачимо, що приблизно третину біженців та осіб, які мають додатковий захист становлять жінки. По інших категоріях – іммігрантах, «тимчасових» іноземцях і особах без громадянства  гендерного виміру статистичних даних немає. Окрім того, за даними УВКБ ООН в Україні приблизно 35 тисяч осіб без громадянства чи осіб під ризиком без громадянства, які перебувають на території України, частка жінок з яких також невідома[4].

Через відсутність системи збору і аналізу інформації в гендерному розрізі невідомо, який відсоток жінок з числа біженок, шукачок захисту та мігранток є постраждалими від гендерно-обумовленого насильства, де відбулося насильство – в країні походження, під час подорожі чи вже в Україні, вік потерпілих, чи мали вони доступ до національної системи допомоги та захисту, які проблеми і на якому етапі у них виникли. Відповідно, неможливо приймати і впроваджувати ефективні державні програми протидії домашньому насильству, а також визначати якої спеціалізованої допомоги та захисту ця категорія жінок потребує.

Які можливості надає ратифікація Стамбульської Конвенції та що в Україні вже на сьогоднішній день зроблено по питанню захисту і надання допомоги цій категорії жінок?

Процедура отримання захисту в Україні та тлумачення мотивів переслідування

Процедура прийому

В Україні немає підготовлених фахівців і системи прийому, де б вже на початковому етапі одразу по прибуттю в країну можна було ідентифікувати жінок, які постраждали від гендерно-обумовленого насильства. Також відсутні спеціалізовані служби підтримки, які надають допомогу з урахуванням гендерного фактору і враховують особливі потреби шукачок притулку. Інструкція, яка регулює порядок дій посадових осіб Державної прикордонної служби України у взаємодії з територіальними органами Державної міграційної служби України під час звернення іноземців та осіб без громадянства із заявами про визнання біженцями або особами, які потребують додаткового захисту, не містить жодних гендерних аспектів поводження із жінками, які подають заяви на отримання притулку в Україні.

У Пояснювальній доповіді до Стамбульської Конвенції в п.314 є декілька прикладів гендерно-чутливих процедур надання притулку, які передбачені п.3 ст.60 Стамбульської Конвенції: «виявлення жертв насильства стосовно жінок на найраніших етапах; окреме проживання неодружених жінок і чоловіків; окремі туалети або щонайменше розклад користування для жінок і чоловіків і контроль над його дотриманням; замки на дверях кімнат; достатнє освітлення в приймальні; охорона, зокрема охоронці-жінки, які пройшли підготовку з питань гендерно-специфічних потреб мешканців; підготовка працівників приймальної кімнати; кодекс поведінки, вимоги якого поширюються також на приватні підприємства, які надають послуги; встановлений порядок втручання й захисту в разі насильства за гендерною ознакою; надання інформації жінкам і дівчатам з питань гендерного насильства та наявних служб допомоги». Деякі з цих умов містяться в  умовах прийому (Положення про пункти тимчасового розміщення біженців, затверджене Наказом МВС України від 14.06.2018 року №503, Типове положення про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, затверджене Постановою КМУ від 17 липня 2003 року №1110, Інструкція про порядок утримання іноземців та осіб без громадянства в пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, затверджена наказом МВС України від 29.02.2016 року № 141) в пунктах тимчасового розміщення біженців та пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні (так, наприклад, в пунктах тимчасового перебування жінки і чоловіки розміщаються окремо, є охоронці-жінки та лікарі-жінки).

Але, найбільшою проблемою все ще залишається проблема доступу до притулку. В 2019 році УВКБ ООН проводив спільну оцінку потреб біженців, шукачів притулку та внутрішньо-переміщених осіб, методом обговорення в фокус-групах та інтерв’ю з ключовими інформантами, під час якої «багато шукачів притулку в Україні заявили, що їхні проблеми починалися з процедури доступу до притулку». «Доступ на територію, як і раніше, залишається проблемою на думку UNHCR. Хоча в українському законодавстві передбачені право та процедура подачі заяви про надання захисту на кордоні, на практиці прикордонний контроль є дуже обмежувальним. Особливе занепокоєння викликає ситуація у транзитних зонах у міжнародних аеропортах і портах, де доступ надається на розсуд Державної прикордонної служби». В Ключових повідомленнях з питань адвокації УВКБ ООН містяться пріоритети для вдосконалення системи надання притулку на 2019-2020 роки:  «Впровадити процедуру розгляду заяв про надання притулку в міжнародних аеропортах. Хоча все більше пасажирів прибувають до аеропортів України, влада ще не запровадила процедури подачі заяв про надання притулку в міжнародних аеропортах. Внаслідок цього деякі особи, які бажають подати заяву про надання притулку, були позбавлені доступу до України; це ставить їх під загрозу примусової репатріації».

Ще одним ризиком є наявність законодавчої можливості затримання жінок з числа мігранток та жінок, які шукають притулку відповідно до ст.289 Кодексу адміністративного судочинства України. Це є можливим в тому числі і через відсутність системи раннього виявлення жінок, які постраждали від насилля вже на етапі прибуття. Виходить, замість допомоги, захисту і послуг жінка, яка прибула в Україну, тікаючи від насилля, піддається ризику бути затриманою на 18 місяців у пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають  в Україні.

Рекомендації: переглянути наявні стандарти прийому мігрантів, шукачів притулку та біженців і передбачити в них гендерно-чутливі умови прийому, особливу увагу приділити ранньому виявленню жінок, які постраждали від насильства. Внести зміни до законодавства в частині забезпечення наявності альтернативи затриманню жінок, які постраждали від гендерно-обумовленого насильства і звернулися із заявами про надання статусу біженця чи додаткового захисту та жінок-мігранток без документів.

Процедура надання захисту

Процедуру надання статусу біженця і додаткового захисту регулює Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» від 08.07.2011 року №3671-VI.  Він визначає поняття «біженець» як особу, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань. Таке визначення цілком відповідає Конвенції про статус біженців 1951 року та Протоколу 1967 року. Однак, у визначенні терміну «біженець» та мотивів переслідування немає поняття переслідування на основі гендеру, тому у країн – членів Ради Європи наразі різна практика заповнення цієї прогалини – від надання гуманітарного захисту до широкого тлумачення мотивів переслідування. Як зазначає УВКБ ООН «історично поняття «біженець трактувалося через призму досвіду чоловіків, тому багато заяв жінок та гомосексуалів визнавали необґрунтованими». УВКБ ООН стоїть на позиції, що «правильно розтлумачене визначення поняття «біженець» охоплює і клопотання, які включають гендерний фактор. Немає необхідності включати до Конвенції 1951 року додаткового мотиву переслідування».

В Україні чи не єдиним джерелом інформації про те, як ДМС України тлумачить мотиви переслідування в справах про надання статусу біженця чи додаткового захисту і якою є практика розгляду справ жінок, які заявили про гендерно-обумовлені мотиви переслідування є Єдиний державний реєстр судових рішень. Аналіз 200 судових рішень за 2012 – 2020 роки по оскарженню відмов у наданні статусу біженця чи додаткового захисту за ключовими словами в пошуку за контекстом «належність до соціальної групи», «насильство щодо жінок», «примусовий шлюб», «домашнє насильство» дозволив ідентифікувати заявлені гендерно-обумовлені побоювання переслідувань в 48 справах.

Аналіз даних рішень показує, що міграційна служба не враховує гендерних факторів при тлумаченні мотивів переслідування, які є підставою для прийняття рішення про надання чи відмову в наданні статусу біженця чи допоміжного захисту. Так, побоювання жінок про загрози піддатися домаганням в країні походження, систематичне насильство з боку родичів в країні походження, побоювання повернення в країну через масове насильство і належність до вразливої групи – жінки,  через масове насильство щодо жінок і примушування до вступу в шлюб (з даними судовими рішеннями можна ознайомитися за посиланнями тут, тут, тут, тут і тут) вважають такими, які не містять переконливих доказів щодо особистого переслідування, не відповідають положенням визначення терміну біженець, в захисті відмовляють і, відповідно, такі жінки опиняються під ризиком бути повернутими до країн, де їм загрожуватиме нелюдське поводження, катування і тортури. Для запобігання цьому Стамбульська Конвенція в п.1 ст. 60 зобов’язує держави вжити законодавчих або інших заходів, для забезпечення того, щоб насильство стосовно жінок за гендерною ознакою могло бути визнано як форма переслідування в розумінні статті 1 А (2) Конвенції про статус біженців 1951 року та як форма тяжкої шкоди, що є підставою для додаткового (субсидіарного) захисту. «Пункт 2 доповнює зобов’язання, передбачене в п. 1.  Зобов’язання, викладене в цьому положенні, має подвійний характер. З одного боку, воно вимагає від Сторін забезпечення гендерно чутливого тлумачення кожної підстави, передбаченої в Конвенції 1951 року».

Рекомендації: включити гендерно-чутливе трактування форм переслідування до Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» та розробити відповідні процедурні рекомендації для працівників, які приймають рішення по заявах про надання притулку, включивши їх до « Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, затверджених наказом МВС України від 07.09.2011 №649. 

В другій частині буде проаналізовано доступ постраждалих від гендерно-обумовленого насильства жінок з числа мігрантів, шукачів захисту та біженців до медичних та соціальних послуг.

Матеріал підготовлений Аналітичним центром “ЮрФем”

Читайте також:

Гендерні аспекти відпусток по догляду за дитиною, якщо мати працює адвокаткою чи нотаріусом 

Захист від насильства і сексуальних домагань: чи передбачені механізми у законодавстві про працю?

Гендерні аспекти оплати праці

Дистанційна робота vs Coronavirus

Чому українській судовій, правоохоронній та юридичній спільноті необхідна Стамбульська конвенція?